任泽平新加坡住房自有率超我国怎么做到的

来源：金融界网站

夏磊任泽平王菁菁（实习生周梦雅有贡献）

3从历史看未来：新加坡住房制度演变之四大阶段

3.1租赁主导时代（-）

3.1.1时代背景：自治初期住房严重短缺

自治初期经济萧条，人口急剧增长导致住房严重短缺。年，新加坡结束了英国长达一个多世纪的殖民统治走向自治，但经济长期依赖转口贸易、国内工业基础薄弱的历史遗留根深蒂固。19世纪50年代，新加坡转口贸易总额在对外贸易中占比超90％，雇佣劳动力占比超70％，相关经济在GDP中占比超80％。单一的转口贸易模式使得新加坡经济严重依赖国外市场，而国内工业水平极其落后，年制造业占比仅有8.63％。此外，新加坡人口中以华侨为主，受“多子多福”的传统观念影响，生育率长期处于高位，年高达5.76％。急剧增长的人口导致新加坡失业率极高且住房短缺问题日趋严峻，年新加坡自治之际，失业率高达13.6％，人均居住面积不足6平米，约有1/4人口挤在贫民区，1/3居住在非法搭建的棚屋，只有9％可住条件较好的公共住房，“房荒”问题十分严重，“罢工”事件频发，社会极不稳定。

新政府将解决住房问题作为社会稳定的基石，时任总理的李光耀明确表态，“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家”。

3.1.2制度演变：以租为主，解决中低收入者住房问题

年成立建屋发展局，“只租不售”面向中低收入家庭供应组屋。面对严重的“房荒”问题，新加坡于年成立了建屋发展局，负责组屋的规划、建设和管理，旨在解决低收入人群住房短缺问题。考虑到缓解住房问题的紧迫性以及低收入人群有限的购买力，HDB初期主要是大力推动小户型组屋建设，按照4:3:3的比例建造1、2和3房式组屋，以期在最短的时间内建造出更多的廉价组屋和基本的水电供应设施。在这一时期，HDB实施“只租不售”的供应方式，只有月收入不超过新元的家庭才可申请租赁组屋，租金一般不超过住户月收入的20％。

年推出“居者有其屋”计划，开始以低价向中低收入家庭销售组屋。独立之后的新加坡，面临印尼排华冲击、马来西亚种族冲突等一系列危机事件，华人为主的新加坡开始组建军队，新加坡政府意识到“有恒产者有恒心，只有在新加坡有了不动产，军队和士兵才会为了保护自己的财产而战”。故在年，时任总理的李光耀提出“我们的新社会，居者有其屋是关键”，自此掀开了新加坡住房自有的序幕，HDB的供应模式也从租赁逐渐转向销售。“居者有其屋”计划的提出，其初衷是由政府向中低收入家庭提供符合购买力的公共组屋，从而让公民自有资产并享受国家建设的增值收益，促进经济、社会和政治稳定。

3.1.3政策效果：供给大幅增加，“房荒”有所缓解

组屋供给大幅增加。新加坡的第一个建房五年计划（-）期间，HDB实际供应组屋近5.5万套，超额完成计划的5.2万套，是英殖民时期新加坡改良信托局（SingaporeImprovementTrust，简称“SIT”）存在期间供给房屋总数（32年，2.4万套）的2倍多，解决了全国25万人口的住房问题，住房紧缺问题有所缓解。

居住环境明显改善。英殖民期间，大量新加坡人居住在没有水电供应、到处拥挤不堪的棚屋，缺乏现代化的卫生和道路系统。许多建筑因年久失修、建筑材料低劣，极易发生火灾。而HDB提供的组屋，不仅通水通电，还配备独立的卫生间，并为不同规模的家庭提供一房式、二房式和三房式组屋，且绝大多数的标准化出租公寓在市中心半径5英里之内，交通较为便利。很多中低收入家庭从破败不堪的贫民窟搬进了设施齐全的组屋，居住质量显著提高。

住房自有率仍较低。这一时期主要是以租赁方式迅速解决低收入家庭住房紧缺危机，国家经济状况并未有实质性好转，很多中低收入家庭仍深陷贫困泥潭。“居者有其屋”计划实施后，HDB虽以低价出售组屋，但很多家庭仍无法承担20％的首付，年已建成的套组屋中，购房者仅有户，占比不到3％，住房自有率仍在低位徘徊。从住宅申请类型来看，第一个五年计划期间，购买需求占比仅有5.4％，大多数家庭只能通过租赁组屋满足居住需求。

3.2住房自有时代（-）

3.2.1时代背景：内忧外患中开始第一次工业革命

年，新加坡被迫脱离马来西亚联邦，分离贸易大幅减少；年英国撤军，2.5万个受雇于英军基地的新加坡工匠、职员、厨师和佣人失业，此时的新加坡面临着国内市场太小、就业机会缺乏、工业发展落后等一系列问题，失业、贫困、住房短缺成为危害新加坡社会稳定的三大毒瘤。时任财政部长的林金山表示，“采取财政措施鼓励出口导向工业，在吸引外资的同时还要求其具有市场开拓能力”，新加坡自此开始了第一次工业革命。经济层面，以出口导向替代了自治初期的出口替代政策，并采取一系列措施主动吸引外资；社会层面，为控制人口过快增长导致的高失业率及住房短缺问题，年开始推行计划生育。在这一阶段（-），新加坡经济迅速崛起，GDP从33.5亿新元增长.1％至.9亿新元，出生率从4.66％迅速降至2.79％，失业率从8.9％降至4.43％，基本实现充分就业。

伴随着工业革命的步伐，解决住房短缺问题仍是这一阶段的重要任务。第一个住房建设五年计划后“房荒”问题虽有所改善，但此时仍有25％的人口居住在条件简陋的棚屋中，整体不容乐观。而社会稳定是经济增长的土壤，为增强民众的国家认同感，李光耀领导的新政府加大力度支持低收入阶层以分期付款方式购买组屋，实现住房自有。

3.2.2制度演变：供需两端双管齐下，鼓励住房自有化

“居者有其屋”计划实施初期，可供购买房源较少、民众购买力不足，仅有13.6％组屋租赁住户选择购买现有住房。面对这一困境，新加坡政府从供求两端发力：一是颁布《土地征用法令》，赋予政府强制征地权利，支持HDB组屋建设；二是修改中央公积金制度，支持低收入会员公积金买房。

（1）供给端：土地资金齐发力，保障组屋供给充足

一是土地层面，年新加坡政府颁布了《土地征收法令》（LandAcquisitionAct，简称“LAA”），允许政府在三种情况下可强制征收土地：“一是服务于公共目的；二是为了公共利益或者公共事业；三是满足住宅、商业或工业用途”，这一法令从数量上保障了组屋建设用地供给充足。年，土地修订法案出台，明确政府有权调整被征用土地价格，且价格一旦确定，任何人不得随意抬价，也不随市价波动，故此后的十几年里，政府征收的土地价格基本维持在年市价或更低水平，这一法案从价格上保障了HDB可以远低于市价的成本获取土地。

二是资金层面，新加坡政府以低息贷款形式给予HDB资金支持，同时支付大笔财政支出维持组屋顺畅运作。新加坡提供给HDB的贷款多为挂账形式，政府不追索还账，且利率也明显低于市场利率。此外，组屋的定价是由政府根据中低收入家庭承受能力而非成本确定的，故售价远低于市场价格，造成HDB收支不均、亏损严重，但这一部分亏损由政府核准后给予财政补贴。据统计，-年间，政府每年向HDB提供4亿新币资金，且规模随政府财政收入增长而增加。

（2）需求端：改革中央公积金制度，支持居民购房

年，新加坡政府修改了中央公积金法，允许公积金用于组屋购买，大幅提升了居民购买力。新加坡的中央公积金制度建立于年，当时是由中央公积金局向老年退休雇员提供基本生活保障。直至年，中央公积金局推出了“公共住房计划”，才允许符合条件的低收入会员动用公积金存款购买组屋。在这一计划下，低收入会员可动用公积金账户存款支付20％首付，并用每月缴纳的公积金偿还房贷，如账户余额不足，还可向HDB申请贷款，保障居民在不影响正常生活下仍可购房，极大地促进了中低收入家庭购房积极性。

年，政府开始放宽转售市场，退出机制雏形出现。在组屋供应初期，由于住房短缺问题十分严峻，HDB的首要任务是保障居住需求，为避免组屋成为投机炒作工具，政府完全禁止组屋转售，只能以特定价格回售给HDB。随着“房荒”被解决，居民住房改善性需求日益增强，希望售出原有老旧组屋、购置二套房提升居住质量，对建立组屋转售市场的呼声愈发强烈。故从年起，新加坡开始允许居民向市场出售组屋，但要求转售家庭必须居住满3年，且出售组屋1年内禁止再次购买组屋。年，居住时长被延长至5年，“禁购期”也被延长至2.5年。

3.2.3政策效果：“房荒”基本解决，住房自有率大幅提升

“房荒”问题基本解决。第二个建房五年计划（-年）期间，HDB共修建组屋6.6万套，让近30万低收入人群成功入住组屋；第三个建房五年计划（-年）期间共修建了11.4万套组屋，其中年以后才开始支持中等收入家庭购买组屋，故简单估算-年间为低收入家庭提供组屋近13.5万套，基本解决了低收入人群“房荒”问题。

住房自有率大幅提升。年提出的“居者有其屋”计划在本阶段才得以有效落实，尤其在年中央公积金制度改革后，大量低收入家庭可通过公积金贷款购买低价组屋，购房需求才呈现爆发式增长。此外，受益于住房短缺问题的解决，新加坡在这一时期社会政局稳定、经济欣欣向荣，-年人均GDP增长12.7％，通胀仅有3.7％，家庭真实收入水平有了实质性提升，故大量家庭通过购买组屋实现了住房自有，年自有率从建国初期的8.8％大幅提升至29％，年增至59％。

3.3市场分层时代（-）

3.3.1时代背景：中高收入家庭住房需求亟待满足

70年代以后，新加坡经济迅速发展，人均收入水平大幅上升。年爆发石油危机，新加坡积极采取措施，不仅未受影响，反而赢得了全球几大石油公司的信任，并在此基础上发展起石化产业。-年间，先后设立菲利普斯等8家石化公司，并在90年代成为世界第三大炼油中心。年政府在《经济报告书》中明确，优先发展在国际通讯、贸易、金融及咨询等服务业，新加坡第三产业迅速崛起。此外，70年代末期，新加坡取消了“限制工资涨幅”政策，-工资以每年20％速度上涨。-年间，新加坡GDP从.4亿新元增长至.1亿新元，年均增速高达11.2％，人均可支配收入从.4新元增长至.8新元，年均增速高达9.2％，失业率从3.89％进一步降至1.7％。

中等收入群体崛起，但住房需求却未得到满足。经济的高速发展，带来中等收入家庭数量的大幅增加，但组屋最初主要是面向家庭月收入水平在新元的低收入者，中等收入家庭不具备购买资格，而私人住宅价格又很高，超过中等收入家庭的购买力。故处于夹心层的新加坡中产阶级们面临“高不成低不就”的窘境，这一部分刚需亟待满足。

进入80年代，长期的对外开放使得新加坡已成为东南亚和亚太地区的服务中心，移民及高收入人群迅速增长，对私人物业需求旺盛。随着计划生育政策的推进，生育率大幅下降，年已降至1.82％，为弥补人才缺失，新加坡在70年中后期开始放开移民政策，“只要在新加坡存够万新元即可携带家属定居新加坡”。永久居民和外国公民总数从年19.97万上升至年的42.3万。但组屋只面向新加坡公民家庭（至少有一名是新加坡公民），绝大多数永久居民和外国人的住房需求只能从私人市场满足，故政府开始支持私人市场发展。

3.3.2制度演变：向夹心层供给组屋，同时发展私宅市场

面对多层次住房需求，新加坡政府开始开发面向中等收入家庭的组屋，并逐步发展私人住宅市场，住房市场呈现多元化、阶梯式特点。

（1）中等收入家庭：供给低成本大户型组屋

一是扩大组屋覆盖范围，开始向中等收入群体提供低成本大户型组屋。新加坡政府于年成立了住房和城市开发公司（HousingandUrbanDevelopmentCompanies，简称“HUDC”），专门面向中等收入家庭提供质量与设计接近私人住宅但成本只有后者一半的组屋，面积一般在-平米，同时提高申请者收入上限，让更多的中等收入家庭可以住进组屋。年后，HUDC整体并入HDB，HDB的职责也从“只向低收入家庭提供组屋”转向“同时服务中低收入群体”。

二是增加大户型组屋数量，四房式、五房式数量大幅增加。随着住房短缺问题逐渐被解决，组屋也呈现大型化趋势。第一个五年计划（-）以一房式、二房式为主，快速供给解决房荒；第二个五年计划（-）时，住房短缺有所缓解，主要建造三房式和四房式组屋；第三个五年计划（-）开始拆建和改良一、二房式组屋，进一步扩大建筑面积；第四个五年计划（-）后不再建设一、二房式组屋，而是大幅增加四房式、五房式组屋供应，满足更多中等收入家庭需求。年大户型组屋（四、五房式）占比增至47.6％，占据主导地位。

三是提供资金支持，中央公积金贷款拓展至中等收入会员。年以后，中央公积金购房不再仅面向低收入群体，也同时向中等收入群体开放。中等收入家庭可通过提取公积金支付20％的首付款，对不足部分，也可使用每月的公积金新缴额予以偿付。公积金贷款的放开大幅提高了中等收入家庭的购买力，支持其通过购买组屋实现住房自有。

（2）高收入家庭及外国公民：发展私人住宅市场

20世纪80年代以后，公共组屋制度已经较为成熟，政府开始支持私人住宅市场发展。由于新加坡组屋市场仅向本国公民开放，而私人住宅则面向新加坡公民及永久居民、外国人等，大量无法从组屋市场满足住房需求的高收入人群及外国人转向私人住宅市场，故发展私人住宅市场是新加坡住房制度必不可少的一部分。早期由于精力、财力有限，新加坡政府主要是大力支持组屋建设，但自20世纪80年代后，组屋市场已较为成熟，政府政策开始移步私人住宅。故从年开始，中央公积金局允许符合条件的居民提取公积金购买私人住宅，从资金上支持私人住宅发展。

3.3.3政策效果：多层次、阶梯式住房供应体系形成

新加坡“中低收入靠保障，高收入靠市场”的多层次住房供应体系形成。“组屋”制度发展初期主要是面向低收入家庭，要求家庭月收入必须在新元以下，户型也多以一居室、二居室、三居室等小户型为主，主要是为了解决“房荒”问题。而70年代后期，随着新加坡经济的繁荣，组屋的覆盖范围也开始拓展至中等收入家庭，为其提供大户型（四房式、五房式）、低成本（私人住宅价格的一半）的组屋。80年代后期，政府开始支持私人住宅市场发展，满足高收入家庭及外国居民的住房需求。自此，新加坡“廉租房——廉价组屋——高端组屋——私人住宅”的阶梯式住宅结构基本形成。

3.4消费升级时代（-至今）

3.4.1时代背景：人才集聚，资本输出，经济持续快增长

年，吴作栋接任李光耀成新加坡总理，大力发展高科技、金融和服务业，加速新加坡经济国际化进程。吴作栋上任后表示：“新兴工业经济体制有两支翅膀，一支翅膀是发展国内经济，另一只翅膀是开拓国外市场，只有这样我们在天空中腾飞，否则，我们只能在地面上转来转去”。故其领导的新政府加大力度对外开放：一是引进外资的同时鼓励本国企业对外投资；二是重点发展高科技产业，信息通讯行业产值从年的18.1万亿新元增长至年的.8万亿新元，年均增速高达8.7％；三是优先发展金融和服务业，相关行业产值从年的.8亿新元增长至年的.3亿新元，年均增速高达12.6％。

新加坡经济在90年代持续高增长，并在年跻身“发达国家”队列，吸引大量国际人才。97年亚洲金融危机以前的十年，新加坡GDP保持两位数增长，年均增速高达12.5％，98年受金融危机影响增速放缓，但很快又恢复增长。年，新加坡GDP高达.8万亿新元。人均可支配收入从年的.8新元增至年的.4亿新元，年均增速为7.5％。随着新加坡经济的快速发展，大量国际化人才集聚于此，外国公民数量从年的31.1万增至年的.6万，在总人口中占比增至29.3％。

经济的繁荣带来住房领域的消费升级，从满足自住转向品质需求。截至年底，新加坡的住房问题基本得到解决，住房自有率高达87.5％，89.8％的人口居住在政府提供的组屋里。随着收入水平的大幅上涨，人们的

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